Normer och värderingar inom förvaltningar påverkar hur politiska beslut genomförs
Enligt idealet om den ansiktslösa byråkratin genomförs politiska beslut av tjänstemän på ett rationellt sätt utan att påverkas av åsikter och värderingar. I verkligheten är det inte så enkelt. En studie från Gothenburg Research Institute om hur politiska miljömål implementeras, visar hur normer och värderingar inom organisationer och maktkamper mellan olika intressen påverkar hur politiken genomförs.
Som en del i att hantera några av Sveriges största miljöproblem beslutade riksdagen 1999 att anta 15 så kallade miljökvalitetsmål. Syftet var att skydda den biologiska mångfalden, främja ett långsiktigt hållbart ekosystem, säkerställa en bra hantering av naturresurser samt att bevara kulturmiljöer och kulturarv. 
I studien gjord av Annelie Sjölander Lindqvist, docent i socialantropologi och forskare vid Gothenburg Research Institute, undersöktes hur det åttonde målet - att bevara livskraftiga sjöar och vattendrag – implementerades i södra Sverige.
I det politiska beslutet fanns alltså två olika intressen – dels ett naturvetenskapligt definierat mål om biologisk mångfald, dels ett kulturhistoriskt mål om att bevara kulturarvsmiljöer längs vattendragen.
Forskningsfrågan handlade om hur det går till i praktiken när olika intressen skall samverka. I studien gjordes intervjuer med tjänstemän och observationer av arbetet inom de miljövårdande och kulturvårdande enheterna inom länsstyrelsen.
Enligt ett byråkratiskt ideal ska tjänstemän genomföra den politiska viljan rationellt och effektivt. Det som studien visar är dock att det snarare uppstår en förhandlingssituation mellan olika intressen där tjänstemän med olika värderingar för att uppfylla sina tjänstemannauppdrag kan behöva ta strid mot varandra.
Grundat i de olika enheternas kulturer och värderingar ansåg tjänstemännen att olika saker var viktiga. Ett exempel handlar om synen på tid. Inom natur- och fiskerivårdsenheten var tidsperspektivet väldigt långt. De talade om att återställa miljön till ett ursprungligt tillstånd före människans påverkan. För kulturvården var perspektivet kortare och handlade om att bevara just sådant som påminde om människans historia och kultur, ett uppdrag baserat i lagstiftning. Här stod människans rätt till sin historia mot en mer tidlös bild av ett idealiskt ursprungstillstånd. Studien visar att de intressen som kom att bejakas i utförandet av det politiska beslutet blev ett resultat av vilken sida som lyckades hävda sina intressen. Och i det här fallet var parterna inte jämbördiga.
– Hållbarhet är en naturvetenskapligt definierad problematik från början. När det gäller medel för att restaurera vattendrag är det Naturvårdsverket som sitter på pengarna som länsstyrelserna kan söka. Så naturvårdssidan äger frågan och kulturvårdsenheten blev mera en remissinstans än en jämbördig part, säger Annelie Sjölander Lindqvist.
Om länsstyrelsen inte aktivt hade sett till att kulturvårdsenheten fick den här kunskapsbasen så skulle det politiska beslutet genomförts utifrån bara ett intresse. Då skulle man inte ha förverkligat viljan i det politiska beslutet.
Det fanns också en obalans i kunskapsnivå. Inom naturvård finns en tradition att vara ute i landskapet och inventera de värden som finns. Kulturvården har ingen sådan tradition. När de fick frågan om det fanns kulturintressen längs något vattendrag så visste de helt enkelt inte. I det här fallet försökte man dock rätta till den här obalansen. För att få till en mer likvärdig process skrevs ett kontrakt mellan enheterna om formerna för samarbetet och de påbörjade en inventering av kulturvärden på liknande sätt som naturvårdssidan redan hade gjort. Den nya kunskapen blev en grund för argument som kulturvårdsenheten kunde använda i förhandlingen.
– Med hjälp av kunskapen kunde de hävda att det i ett visst område fanns stora värden som de inte var beredda att kompromissa om. Eller så kunde de säga att de behövde mer tid att bli klar med inventeringen. De fick mer makt genom att ha mera på fötterna.
– Det intressanta är att om länsstyrelsen inte aktivt hade sett till att kulturvårdsenheten fick den här kunskapsbasen så skulle det politiska beslutet genomförts utifrån bara ett intresse. Då skulle man inte ha förverkligat viljan i det politiska beslutet. Det här är ett demokratiskt problem, säger Annelie Sjölander Lindqvist.
Hur då?Organisationen av arbetet i myndigheterna påverkar i hög grad hur riksdagens beslut faller ut i praktiken. Det betyder att utfallet av ett politiskt beslut kan bli ganska godtyckligt.
– Man tänker att genomförandet av politiska beslut är en rationell process som följer en logisk linje. Men så är det inte. De politiska beslutens implementering blir avhängig regionala och organisatoriska förutsättningar. Nu valde de att organisera arbetet på det här sättet på den här Länsstyrelsen. Men vi har 21 län som alla organiserar sig olika. Då blir det ingen likvärdighet över landet. Beroende på inomorganisatoriska faktorer kan beslutet genomföras på olika sätt.
Vilka lärdomar kan man dra av det här?
– Dels att det är viktigt att förstå vad som underlättar respektive försvårar samverkan, vare sig det gäller inom eller mellan myndigheter. Till exempel var den här inventeringen av kulturvärden ett sätt att underlätta samverkan eftersom en förhandling måste ske mellan likvärdiga parter utrustade med likvärdig kunskap. Jag ser också studien som ett exempel på större frågor om hur politiska beslut genomförs i verkligheten och att organisationen av arbetet i myndigheterna i hög grad påverkar hur riksdagens beslut faller ut i praktiken. Det betyder att utfallet av ett politiskt beslut kan bli ganska godtyckligt. För mig handlar detta om demokrati, rättvisa och legitimitet, säger Annelie Sjölander Lindqvist.
Kontakt
Annelie Sjölander Lindqvist, 031-786 5165, annelie.sjolander-lindqvist@globalstudies.gu.se