Ny tjänstemannaroll i ett föränderligt politiskt landskap

Vad innebär tjänstepersoners nya roll i ett nytt politiskt, offentligt och medialt landskap? Detta diskuterades vid Jonseredseminariet "Från ämbetsman till tjänsteperson – en ny balansakt" den 15 oktober 2019.

Kampen mellan demokrati och meritokrati

Hur har New Public Managementinspirerade styrreformer förändrat hur kommunala tjänstemän tänker och vad de gör? Vicki Johansson, professor i offentlig förvaltning, bjöd på slutsatser ifrån forskningsprojektet The Transformation of Public Officials: From Democrats to Meritocrats, och en studie baserad på fallstudier, intervjuer, dokument och statistik samt enkäter ifrån åren 1980 och 2016. 

Två parallella hegemoniska värden – meritokrati och demokrati – tas som utgångspunkt för analysen av tjänstemännens förskjutna förhållningssätt; att de med kunskap styr och fattar beslut, respektive att alla oavsett kunskap styr och fattar beslut.

Meritokratins grundidé, förklarar Vicki Johansson, är att uppnå effektivitet, produktivitet och tillväxt. Strategin för att nå detta mål är att identifiera kunskapseliter som ska kunna utöva meritokrati; de med goda meriter har alltså har en konkurrensfördel. Och det handlar här om meriter via utbildningsväsendet.

Men som Vicki Johansson konstaterar med Elena Ferrantes roman Hennes nya namn (2016): ”Det räckte inte med goda meriter, det behövdes något mer som jag inte hade och inte kunde lära mig.”

I en demokrati anställs högre tjänstemän vanligtvis efter meriter, utför komplexa arbetsuppgifter, har en hög grad av diskretion och utövar inflytande. Men de är samtidigt underordnade demokratiskt beslutsfattande. Detta är en avgörande skillnad.

Allt fler tjänstemän tänker meritokratiskt

Meritokratiskt tänkande har nu ökat bland tjänstemännen. Andelen tjänstemän som anser att meritokratiska beslutsprinciper bör bli större har ökat från 53 till 75 procent sedan 1980. Och antalet ”övertygade meritokrater” har under samma period ökat från 47 till 67, en ökning med hela 20 procent. Vad innebär detta?

Vad skulle kunna hända i ett meritokratiskt samhälle? Forskning visar att de som inte tillhör meritokratins elit, oavsett om de tillhör dess mellersta eller nedersta skikt, upplever att eliten orättmätigt tillskansat sig makt och tolkningsföreträde. Att eliten avgör vad som räknas som kunskap och meriter, och hur meriter belönas. Har detta inte redan hänt? frågar Vicki Johansson.

Vad har hänt med allmänintresset?

Varje tid frambringar sina sociala roller, säger Lars Karlsson, fil.dr. i statsvetenskap, och aktualiserar filosofen Alasdair MacIntyre. Vår tid skapar en viss sorts politiker – och en viss sorts ämbetsmän. 

Lars Karlsson hänvisar till hur tidigare ämbetsmannaideal innebar att vara underordnad någon form av högre värde. Ämbetsmannen skulle inte styras av egna privata värderingar utan av det s k allmänintresset; ett närmast metafysiskt begrepp med rötter i fördemokratisk tid.

Idén om allmänintresset har varit central inom den svenska ämbetsmannatraditionen, menar Lars Karlsson, och idén bygger på tanken om ämbetsmannen som representant för ett högre demokratiskt värde.

Men i takt med den globala marknadens framväxt har idén om ett allmänintresse kommit att försvagas. Exempelvis försvårar individuell lönesättning för tjänstemän att arbeta efter principen om allmänintresset, menar Lars Karlsson. Likaså detta att vi säljer oss som individer med hjälp av bland andra sociala medier. Om du är en person som har något att sälja, det vill säga dig själv, riskerar du att bita den hand som föder dig ifall du inte är lojal mot organisations som du arbetar för, understryker Lars Karlsson.

Nya balansakter

Klas Forsberg, tidigare chef för Avdelningen för mänskliga rättigheter vid stadsledningskontoret,  reflekterade över sin mångåriga erfarenhet av ledarskap inom Göteborgs Stad. För trettio år sedan gällde att tjänstemannen utredde och lade fram det förslag som den ansåg vara bäst; sedan var det upp till politikerna att fatta beslut. Idag stämmer man av med politiken i förväg – i syfte att baxa igenom sitt presenterade förslag. Detta är en balansakt, menar han.

En annan balansakt är kontakten mellan politiker och tjänstepersoner, som idag är betydligt glesare än tidigare. Idag träffas man vanligtvis ett begränsat antal gånger, utöver mer regelrätta informationstillfällen, konstaterar Klas Forsberg.

Men för att politiker ska kunna förvekliga sina idéer behövs möten mellan politiker och tjänstepersoner, som lekmän respektive sakkunniga, understryker han. I mindre kommuner är situationen enklare då politiker och tjänstemän sitter i samma lokaler, något som genererar naturliga möten.

En tredje balansakt är den mellan vad Klas Forsberg beskriver som "aktivister" och "lojalister", mot bakgrund av det nödvändiga engagemang som arbete med exempelvis sociala frågor och mänskliga rättigheter kräver. Den som blir för mycket aktivist riskerar att tappa lojaliteten, och den som blir för lojal mot tjänstemannauppdraget tappar förmågan att driva frågorna framåt, menar han.

Klas Forsberg hänvisar till Storbritannien där den rådande inställningen är, att en professionell tjänsteman som bara drivs av uppdraget uppifrån inte blir någon bra tjänsteman.

Uppövat omdöme enligt Hannah Arendt

Maria Johansen, fil.dr. och lektor i idéhistoria, gick tillbaka till tänkarna Immanuel Kant och Hannah Arendt. I Vad är upplysning? drar Kant upp rågången mellan offentligheten och det privata, och menar att det i offentligheten handlar om att agera för att genomdriva målsättningar. Det är det inte frågan att resonera, utan om att lyda, konstaterar Maria Johansen.

Så inte hos Hannah Arendt, vars analys av rättegången mot nazisten Adolf Eichmann och de klichéer som manifesteras kring dennes ”lydnad”, leder fram till kravet på såväl ett kritiskt tänkande som ett uppövat omdöme.

Med hjälp av Arendt resonerar Maria  Johansen om den tanklöshet som uppstår när vi inte förmår att manifestera dialogen med oss själva. Kritiskt tänkande är avgörande för att förmågan att mejsla fram egna omdömen, menar hon. Och omdömesförmågan är central i verksamheten som tjänsteman, så även i hennes egen som statlig tjänsteman på universitetet.

Arbetet styrs av lagar och normer som ofta står i konflikt med varandra. Därför måste hon alltid analysera hur hon ska tillämpa dessa lagar och normer. Det innebär professionella omdömen om praktiker i förbindelse med det som ska tillämpas.

Maria Johansen pekar samtidigt på att praktiker som exempelvis kvantifiering tycks bidra till en avprofessionalisering. Och vad händer då med omdömet?

Strömlinjeformad informationskultur

Fouad Yousefi, reporter på SVT Nyheter Väst och ordförande i Föreningen Grävande Journalister, tog upp SVT Nyheter Västs granskning av hur antalet kommunikatörer i Göteborgs Stad har ökat. Detta tyder, menar han, på att man tar sitt informationsuppdrag alltmer på allvar, men att informationen som går ut samtidigt blir mer strömlinjeformad.

En alltmer strömlinjeformad informationskultur ställer till problem för den tjänsteman som inte håller med om hur ett visst projekt eller liknande framställs, konstaterar Fouad Yousefi. Vissa tjänstemän kontaktar då medierna för att bolla läget lite eller lämna några uppgifter, men vill sällan gå ut i media med namn och bild.

Det är stor skillnad jämfört med för tio år sedan. Då visste uppgiftslämnare tydligare vad de ville. Men organisationers särskilt framtagna kommunikationsplaner innebär ännu ett dokument för dem att förhålla sig till, menar han.

Bortglömd och missförstådd meddelarfrihet?

Meddelarfriheten tycks samtidigt börja falla i glömska bland tjänstemän. En undersökning visar att endast 48 % av de offentliganställda i Västerbotten känner till meddelarfriheten, och endast 12 % svarar att de av arbetsgivaren fått utbildning i densamma.

Carl Bildts tweet citeras som exempel på missuppfattningar om meddelarfriheten: ”Tjänstemän i regeringskansliet skall vara lojala mot den regeringen som den demokratiska processen enligt regeringsformen leder till. Punkt. Slut.”

Okunskap och missförstånd bidrar, tror Fouad Yousefi, till en tystnadkultur när något inte står rätt till inom organisationen.

Utmaningar inför framtiden

Engagerad diskussion följde mellan seminariets alla deltagare. Hur påverkar en organisationskultur tjänstemannauppdraget? Och hur påverkar styrning och infrastruktur utförandet?

Vad är utmaningarna med att tjäna ett allmänintresse? Vad händer med tjänstemannauppdraget när politiken blir mindre demokratisk? När är det dags att premiera lojalitet mot demokratiska kärnvärden framför politiska direktiv? Frågorna var många. 

Självklart diskuterades även utmaningarna  med New Public Management och den verklighet som numera råder vad gäller styrning, administration och kontroll av offentlig förvaltning. Ett förslag som kom upp var idén om roterade tjänstemän, för att förhindra en ytterligare utbredning av det meritokratiska styret.

Om Jonseredsseminariet

Heldagsseminariet Från ämbetsman till tjänsteperson – en ny balansakt" hölls på Jonsereds herrgård den 15 oktober 2019, och anordnades av Jonsereds herrgård vid Göteborgs universitet i samverkan med Göteborgs Stad stadsledningskontoret och kulturförvaltningen.