Sverige befinner sig i ett förändrat säkerhetspolitiskt läge där försvarssamarbeten, inte minst inom Nato, har fördjupats. Mot denna bakgrund har regeringen föreslagit ändringar i lagen om operativt militärt stöd för att underlätta utländska militära aktörers agerande på svenskt territorium. Förslaget har dock mött kritik i remissbehandlingen då det är svårt att överblicka vilka befogenheter som kan komma att överlåtas, och eftersom det finns risk att de otydliga och långtgående bemyndiganden som ges inte uppfyller kraven i grundlagen.
Sveriges grundlag är restriktiv när det gäller att överlåta beslutanderätt till andra stater eller internationella organisationer. Historiskt har detta främst skett inom EU-samarbetet och då rört normgivningsmakt, det vill säga överlåtelser av riksdagens lagstiftningsmakt. EU-rätten ges företräde framför svensk lag, och Sverige är skyldigt att tillämpa den. Även om detta väcker komplexa rättsliga frågor är principen relativt tydlig.
Det som nu föreslås är något annat: en möjlighet att överlåta verkställande makt, det vill säga att ge utländska aktörer rätt att vidta verkställande åtgärder på svenskt territorium.
– Det handlar om en typ av befogenhetsöverlåtelse som är särskilt ingripande i den svenska suveräniteten, och som är av särskild betydelse för det svenska samhället, säger Joachim Åhman, professor i internationell rätt vid Juridiska institutionen.
Vad innebär förslaget?
Den mest långtgående förändringen gäller regeringens möjlighet att överlåta militär beslutanderätt till andra stater och internationella organisationer. I dag är detta endast möjligt vid krig eller krigsfara, men förslaget innebär att begränsningen tas bort och att beslutanderätt även ska kunna överlåtas i fredstid, inom ramen för militär verksamhet för avskräckning och försvar.
Samtidigt vidgas vilka åtgärder som kan omfattas. Utländska aktörer ska kunna ges rätt att vidta militära försvarsåtgärder på svenskt territorium utan krav på att åtgärderna syftar till att försvara just Sverige. Sammantaget innebär detta att regeringen ges ett mycket brett mandat att låta utländsk militär fatta beslut och agera i Sverige, under otydliga förutsättningar.
Varför kritiseras förslaget?
Kritiken i remissvaret handlar i första hand om tre saker: räckvidd, tydlighet och konstitutionell kontroll.
För det första är bemyndigandet mycket omfattande och kan användas i fred, vid krigshot och i krig i förhållande till ett stort antal utländska aktörer. Juridiska institutionen, Handelshögskolan vid Göteborgs universitet menar att det är svårt att överblicka vilka befogenheter som i praktiken kan komma att överlåtas och i vilken omfattning.
För det andra är lagtexten otydlig. Centrala begrepp som ”militär verksamhet för avskräckning och försvar” och ”militära försvarsåtgärder” är inte närmare definierade och viktiga begränsningar – exempelvis att utländsk militär inte får använda makt mot svensk civilbefolkning utan särskilt lagstöd – framgår inte av lagtexten utan endast av förarbetena.
För det tredje väcks frågor om förhållandet till grundlagen. Regeringen har enligt grundlagen ett eget ansvar och egna befogenheter när det gäller att sätta in Sveriges försvarsmakt. Dessa befogenheter får inte överlåtas till andra stater. Samtidigt öppnar förslaget för att svenska militära förband på svenskt territorium kan ställas under utländskt befäl.
– Det behöver klargöras att förslaget inte innebär att grundlagsfästa befogenheter i praktiken förs över till utländska aktörer
Behov av tydliga gränser
Remisskritiken ifrågasätter inte behovet av ett effektivt försvarssamarbete, utan betonar tvärtom vikten av tydliga rättsliga ramar. När riksdagen ger regeringen möjlighet att överlåta beslutanderätt måste det klart framgå i vilka särskilda fall detta får ske, vilka befogenheter som omfattas och vilka begränsningar som gäller. Överlåtelse av makt till utländska aktörer är en principiellt viktig fråga som kräver tydliga lagregler och starka garantier.
– I ett läge med snabba förändringar och höga säkerhetskrav är det lätt att uppfatta juridiska begränsningar som ett problem. Men rättsstatens styrka är just att även nödvändiga förändringar sker inom tydliga och demokratiskt förankrade ramar – och det är det perspektivet som ligger bakom kritiken, avslutar Joachim Åhman.
